探寻“精准”之道
—插花贫困地区构建精准扶贫工作机制的调查与思考
湖北省荆门市扶贫办主任 马顺义
精准扶贫，是党的十八大后我国农村扶贫开发工作理论的重大创新。其基本内涵是通过扶贫机制创新，提高农村扶贫开发的科学性、针对性、有效性，核心是“真扶贫、扶真贫”。相对于重点贫困地区，插花贫困地区因其所处不同的发展阶段、特殊的贫困构成与分布，扶贫开发政策取向、目标要求均有不同，要不要精准扶贫、精准扶贫难点在哪、精准扶贫怎样推进？本文以荆门为例，就插花贫困地区构建精准扶贫工作机制谈一些粗浅的看法。
一、插花贫困地区扶贫更需“精准”
插花贫困地区的贫困具有局部性、分散性、相对性，导致扶贫开发工作更具选择性、阶段性、自主性。扶贫“精准度”高低，对推进扶贫开发更具现实性和紧迫性。
第一，扶贫对象“插花”分散，瞄准更需“花中选花”。精准扶贫的前提是精准识别，找出真正的扶贫对象，扶真贫。集中连片地区贫困程度大体相当，且相对集中，政策更有条件惠及大多贫困村、贫困户，扶贫对象识别比较容易。插花贫困地区则不同。以荆门为例，全市农村人口149万人，贫困发生率按2012年底的14.7%计算，需识别的贫困人口22万人。在大洪山、荆山等山区和柴湖等集中移民区、漳河库区等地，具有局部集中连片分布特征，更有大量贫困人口，插花分布在全市52乡镇、1500多个村。这些人口中，既有相对贫困、也有绝对贫困。扶谁不扶谁，先扶与后扶，识别难度大，识别精准要求更高。
第二，贫困差距悬殊，帮扶更需“集中火力”。插花贫困地区，经济社会发展总体水平较高。但由于受资源禀赋、地理区位等各方因素的影响，发展不平衡的问题大量存在。在同一区域内，可能出现“最穷”与“最富”并存。以京山县为例，2012年，最富的乡镇雁门口镇达到10416元，最低的绿林镇仅4960元。最富与最低的乡镇相差5456元。按建档立卡的贫困人口识别标准2735元，绝对贫困户与全市（2013年）平均水平相差7880元，差比为1：2.9。必须瞄准最穷，整合资源，集中力量，精准扶贫。
第三，全面小康进行时，“补短”更需“定点清除”。插花贫困地区大多行进在全面建成小康的登顶阶段，荆门市委市政府已经提出2016年提前全面建成小康的宏伟目标。但是，没有贫困地区和群众的小康，就不算全面小康。荆门按新一轮建档立卡口径22万，贫困人口要在三年内消化，每年需减贫7万人以上。精准扶贫，打好歼灭战，补齐短板，同步小康，在插花贫困地区更具紧迫性。
第四，位居政策“末梢”，投入更需“滴灌”。国家和省级层面，把扶贫开发的重点放在集中连片地区和重点地区，插花贫困地区扶贫开发更加强调地方党委政府的责任，在此格局下，国家和省扶贫财政支持政策难以全面覆盖到插花贫困地区，使插花贫困地区处于国家、省级财政支持的“末梢”。地方政府投入有限，资源宝贵，必须改“漫灌”为“滴灌”，最大限度发挥有限财力，挖掘社会潜力，借助市场动力，重点实施好到村到户精准帮扶，分类指导，加快减贫。
二、插花贫困地区扶贫难在“精准”
（一）“精准”之难，难在瞄准。首先，插花地区贫困分布广，贫富交错，按荆门的贫困发生率，贫困村、贫困户的识别，都是“十里挑一”，找出穷人，没有规律可循，没有捷径可走，需要逐一甄别，犹如“大海捞针”，工作量大，难度大可想而知。其次，插花贫困地区既有绝对贫困，又有相对贫困，识别难把握。尤其是相对贫困人口，按国家划定的贫困线可不纳入，但按当地人均收入水平，他们处于收入水平底端，存在这样那样的困难，且群体很大。第三，十二五期间确定的重点镇、重点村与新一轮识别工作重在到村到户需要对接，势必突破原有重点地区划分，调整“靶心”再瞄准，处理不好会影响扶贫开发的连续性。
（二）精准之难，难在识别与帮扶不配套。重点地区政策资源多，帮扶措施容易覆盖到帮扶对象。插花地区，以地方党委政府自主帮扶为主，帮扶措施好制定，难落实。荆门市贫困村约占行政村15%，全市达到210个。具有整村推进政策支持的每年仅22个，轮回一次需要进10年。按照广东经验，实行工作组全覆盖虽然也是重要途径，但问题是当前选派工作组也是推进其他工作，如新农村建设、“三万”活动等等的手段，很难突出帮扶。同时没有政策支持的工作组，也难有大作为。全市22万多贫困人口，即使建档立卡，也难找到那么多帮扶主体，实行一对一帮扶。
（三）精准之难，难在扶贫资源整合。政府、市场、社会协同推进农村扶贫开发，为精准扶贫提供了思路。协同推进实质，就是资源的整合。在重点地区，扶贫开发是重中之重，整合资源容易形成共识，在插花地区，扶贫开发是“重要议程”，整合资源用于扶贫攻坚，在政府、社会和市场方面更难形成广泛共识。荆门市在整村推进中，采用一个县级领导、三个县直部门和一个龙头企业组成的“131”资源整合平台，每年为22个村整合资金4000多万元，效果很好，但推而广之到所有贫困村，需要大量帮扶主体。加之扶贫到户的政策分散，如民政低保、残疾人扶持、计划生育、教育文化等各项政策分属不同行业部门，难以统筹。与此同时，社会扶贫缺乏平台，市场主体难以延伸到贫困地区。都导致资源整合难以突破。
（四）精准之难，难在“县抓落实”。现有扶贫体制是省级统筹、市州指导、县抓落实。而扶贫工作机构的职能配置、机构编制是上大下小、上强下弱。到县级，扶贫办大多只有2-3人，乡镇无专门扶贫干部。县抓落实成为一句空话。尤其是新时期，强调精准扶贫，到村到户，机构与职能不匹配的问题更显突出。
三、精准扶贫，出路在机制创新
精准扶贫在荆门经历了从“一切为了贫困父老乡亲”的理念确立、“真扶贫、扶真贫”的实践探索，取得了很多看得见、摸得着的成效。但“精准”仍然是一个难点。对此，党、中央、国务院在党的十八大召开后，提出了“创新扶贫体制机制、推进农村扶贫开发”的动员令，省委、省政府更把“建立精准扶贫工作机制”作为六项改革任务之一进行部署。化解“精准”之难，促进精准扶贫，关键是要建立精准扶贫的工作机制。对插花贫困地区而言，就是要着力打造“三个链条”、一个平台。
（一）打造全帮扶链：实行精准识别、精准帮扶、动态管理“三位一体”。精准识别，就是把贫困对象找出来，逐村逐户建档立卡，纳入扶贫对象。根据荆门的实际，贫困人口不仅应包括国家贫困线以下绝对贫困人口、低保五保对象、残疾人保障对象等，而且对人均纯收入低于全市平均水平1/2以下相对贫困人群，也可纳入。贫困村符合“一高一低一无”条件的应纳入扶持对象。在此基础上，对扶贫对象逐村逐户摸清贫困现状、致贫原因等详细信息，村建册、户建卡、市县建信息系统。精准帮扶就是把识别与帮扶结合起来。村有帮扶工作队、帮扶计划、帮扶措施，户有党员、干部及致富能人为主体的帮扶责任人，有分类帮扶措施和脱贫计划。尤其注重发挥农民专业合作社、家庭农场等新型经营主体在帮扶到户中的重要作用，引导和鼓励新型经营主体流转土地、吸纳贫困户入股经营、承租经营或务工，实现贫困人口稳定脱贫。把劳动力培训转移作为帮扶到户的重要途径，雨露计划、实用技术培训要加大投入，增加覆盖面。整村推进等政策措施，应强制提高到户比例，并实行因户施策、分类帮扶。动态管理，就是加强跟踪管理与服务，按照返贫即入、脱贫即出的原则，不断调整充实贫困对象帮扶信息系统，建立动态监测机制，调整完善帮扶目标措施，使精准识别、精准帮扶常态化。
（二）打造全责任链：促进市、县、乡、村明确分工，层层推动，层层落实，四级联动。明确“市抓指导、县抓落实、乡村实施”工作机制。在扶贫开发中，市级党委政府的主要职责是制定规划、协调各方、督办检查、项目监管。县级党委政府主要负责扶贫政策措施落实到村到户。乡、村两级要抓好扶贫政策和措施的实施，尤其是抓好建档立卡贫困人口的分类帮扶、促进区域内贫困人口稳定脱贫。市、县联动，实行驻村帮扶全覆盖。分级负责，加快实施整村推进。以荆门为例，全市210个贫困村，除省级推进20个村、市级推进2个村以外，县、乡两级要确定本级实施整村推进重点村，比照省级贫困村政策，实施整村推进。实行贫困村全覆盖。市、县、乡、村要把扶贫开发纳入综合考核体系，按照分工的不同侧面，确定工作目标、考核体系，层层签订责任状，层层考核结账。对生态脆弱和限制性开发的重点贫困乡镇，党政班子绩效考核要加重减贫增收权重，可以取消GDP考核，以引导各级党委政府把主要精力投入到扶贫开发之中。切实加强基层扶贫开发机构队伍建设，当务之急是切实改变县级扶贫机构队伍与精准扶贫要求不适应和乡镇扶贫专干配备问题，疏通精准扶贫工作落实“最后一公里”。
（三）打造全监管链：推进财政资金、项目管理、绩效评估三大精细化管理流程再造。市县两级财政建立与本区域发展水平和精准扶贫相适宜的财政投入增长机制。即：市、县财政投入应当按照省级投入的40%足额配套并按照不低于当地财政一般性预算收入增幅逐年增长。改进资金管理使用方式，确保项目资金到村到户，直接用于扶贫对象。推进资金分配与工作考核、资金绩效考核结果、减贫成效直接挂钩，探索以奖代补等竞争性分配办法。项目审批下放到县，市级主要抓好扶贫资金和项目监管，制定扶贫项目资金监管和绩效评估办法，优化审批流程，打造监管链条，确保扶贫效益最大化。
（四）打造政府、市场、社会有机统一、协同推进的资源整合平台。整合资源，集中解决贫困地区和人口的突出问题，是精准扶贫的应有之意。插花贫困地区的特点，决定了农村扶贫开发靠上级和本级专项资金，是不现实的。必须更加重视走“整合”之路，更好发挥好政府作用和市场决定，社会参与作用。为此，必须以县为基础，搭建整合平台。当务之急，一是财政资金整合平台。即围绕扶贫规划和整村推进、连片开发等项目，以财政资金为牵引，整合各类涉农资金，集中解决突出问题。二是市场主体整合平台。推进“村企共建”，“百企联百村”的等帮扶方式，引导工商资金进入贫困地区。依托本土的新型经营主体，包括农民合作组织、家庭农场、种养大户，形成大量扶贫开发“小平台”。三是社会力量整合平台。依托扶贫基金会，加大资金募集力度，扩大影响，提高扶持能力。探索金融支持扶贫，发展农村扶贫互助基金，开展定点帮扶、对口帮扶、汇聚社会力量，使之成为插花贫困地区扶贫开发的一支生力军。